Manizales: intervención y uso del suelo urbano
Por Gonzalo Duque-Escobar *
Se requiere de políticas públicas para una planificación en la que el modelo de ocupación del territorio le apueste a estrategias de “crecimiento hacia adentro”, a que la infraestructura social y económica se descentralice, y a la preservación de su estructura ecológica, para que el suelo urbano cumpla su función social y el suelo rural la función ecológica, para que se favorezca la movilidad autónoma y para que el hábitat resulte menos conflictivo. No obstante, habrá que tomar decisiones orientadas hacia una distribución equitativa de cargas y beneficios, e imponerle límites a los apetitos del mercado inmobiliario, controlando los procesos especulativos del suelo para facilitar dichas la funciones de la propiedad previstas en la ley del ordenamiento territorial al prevenir un modelo conflictivo de ocupación del territorio caracterizado por el deterioro de los servicios ambientales, la separación entre costos y beneficios en la explotación del uso del suelo y la fragmentación social y espacial del territorio.
Ref: Documento de trabajo SMP Manizales – UN de Colombia. (Mayo de 2014 – Actualizado Diciembre de 2019).
1- Las dinámicas del suelo urbano
Imagen: Conurbación del Eje Cafetero. SIR – Alma Mater
Además de su conurbación para conformar la Ciudad-Región, las capitales cafeteras incorporan el reto de su densificación y el desarrollo de núcleos urbanos autosuficientes, sostenibles y amables en sus áreas metropolitanas, bajo el imperativo de una planificación en la que prevalezca el interés público sobre el privado al implementar los macroproyectos de renovación de la ciudad, desarrollándolos no como espacios para la apropiación de la plusvalía urbana, sino como instrumentos para fortalecer el tejido social y humanizar el hábitat. La construcción de sinergias territoriales y económicas entre las capitales cafeteras sustituyendo un modelo que las ponga competir entre sí, no sólo previene el marchitamiento de las economías locales frente a las crecientes dinámicas metropolitanas de Cali y Medellín, sino que conduce a una revolución urbana que genera riqueza, y que descentraliza el desarrollo y las oportunidades redistribuyéndolos con los municipios de la periferia.
En estas aldeas de bahareque de mediados del siglo XIX que se han urbanizado en los últimos cincuenta años, el modelo de ciudad ha conducido a guetos conformados por asentamientos informales en zonas de riesgo sobre la periferia rururbana, y a complejos residenciales cerrados, dos estructuras que presionan el ecosistema, lo que expresa la carencia de políticas públicas incluyentes y solidarias que garanticen equidad en el acceso a los beneficios del desarrollo. Simultáneamente, dicha dinámica se ha acompañado del deterioro de los centros urbanos tradicionales, objeto de intervenciones como las de la Plaza de Mercado El Retiro en Armenia, Ciudad Victoria en Pereira y la Comuna San José en Manizales, con altos costos sociales.
Para Manizales, en la retícula urbana construida entre la fundación y la década de 1920, lugar donde se alberga el Centro Histórico que se ha venido depreciando más por la irrupción del automóvil que por la informalidad, por ser un sector bien dotado de servicios públicos, admite una redensificación urbana con verdadera proyección ecológica y social; a su vez el sector oriental que se desarrolla entre las décadas del 30 al 50, un escenario con vocación para los servicios que reclama cambios estructurales en materia de transporte público y movilidad, amerita densificación en los entornos de las avenidas Santander y Aquilino Villegas; y en la periferia satelital que ha surgido a partir de la década de 1960 como Aranjuez, La Sultana, La Enea y Bosques del Norte, deberían consolidarse núcleos urbanos autosuficientes, descentralizando la inversión en infraestructura social y productiva, resolviendo la vulnerabilidad de las frágiles laderas para y saldar pasivos ambientales.
Si las políticas públicas le apostaran a estrategias de desarrollo y no a convertir derechos comunes en mercancías, en un entorno signado por la pérdida de respeto por lo público y el individualismo, su objetivo integral serían las acciones socio-ambientales orientadas al desarrollo de un hábitat menos conflictivo y más verde, aprovechando la incidencia de los procesos urbanos sobre los cambios culturales para hacer de la vivienda de interés social, del espacio público, de la movilidad, de las rondas hídricas, corredores verdes y parques urbanos, un medio ambiente sano y derechos fundamentales para los ciudadanos.
Entre las lecciones de Ciudad Victoria, la recuperación de una fracción del centro urbano de Pereira intervenida a principios del presente siglo, al igual que lo ocurrido con el Macroproyecto de San José en Manizales, superando en ambos casos dificultades asociadas a la expropiación por la vía administrativa y la necesaria continuidad de los planes parciales, se puede señalar que el verdadero reto a futuro para intervenir sectores citadinos con fines de renovación, estaría en concebir la renovación urbana como un proceso social que le pertenece a la ciudadanía, pero no como un proyecto inmobiliario. Esto obligaría no solo a saldar los costos sociales por lo menos en el caso de San José y a desarrollar metodologías participativas para la aplicación de instrumentos de planeación al derecho, y a gestionar estos proyectos mediante acciones integrales concertadas a futuro.
Al decidir sobre el modelo de ocupación del territorio, surgen contradicciones entre dos sistemas complejos, el social y el natural cuyas relaciones son dialécticas: conforme los procesos especulativos e intereses cortoplacistas y utilitaristas afectan al suelo como principal activo ambiental, la conformación de ese hábitat menos verde y más excluyente, incrementa la entropía social. Contrariamente, un crecimiento “hacia adentro” que no expanda el medio urbano y viabilice el transporte público masivo y la movilidad no motorizada, puede sr una opción para humanizar el hábitat y favorecer la convivencia.
Si en el suelo urbano no aplican las leyes de la oferta y la demanda propias de un mercado de competencia, entonces un banco de tierras entre los instrumentos para la gestión ética del territorio, podría servir al control de la especulación del suelo urbano y facilitar el cumplimiento de la función social de la propiedad, al controlar las fuerzas que entorpecen la planificación interesada en privatizar la gestión del desarrollo urbano, afectando la viabilidad de programas de vivienda de interés social, de proyectos de renovación urbana y de programas de erradicación de zonas de alto riesgo.
2- ¿Una expansión urbana insostenible?
Imagen: Estructura Ecológica Urbana de Manizales – POT de Manizales-Corpocaldas
Para garantizar su sustentabilidad y resiliencia del territorio, el modelo de ocupación de Manizales debe apuntale a dos objetivos: en lo interno, a fortalecer las políticas de re-densificación y renovación urbana, previniendo procesos de expulsión de habitantes pobres hacia la periferia para impulsar el desarrollo urbano, socializando los costos del crecimiento, y haciendo menos viable el transporte público colectivo; y en lo externo, a la preservación ambiental, además de la conurbación del territorio empezando creando el área metropolitana para avanzar hacia la ciudad región del Eje Cafetero.
Respecto a la expansión de la ciudad, el crecimiento de la zona urbana de Manizales avanzando sobre Villamaría, La Aurora, La Linda y Monte León con tasas de crecimiento urbano que superan ampliamente el crecimiento demográfico, y en especial presionado las áreas de interés ambiental, permite advertir no sólo que Manizales se ha expandido más allá de sus necesidades, sino también que se está incorporando suelo de transición para facilitar unas dinámicas territoriales en favor de un mercado inmobiliario que especula con la plusvalía urbana, al promover asentamientos que demandan grandes inversiones públicas en nueva infraestructura para la conectividad motorizada y de servicios básicos para los nuevos asentamientos, con lo cual no sólo se están comprometiendo los ecosistemas altoandinos y los servicios ambientales en cuencas abastecedoras de agua, sino que también se está destruyendo la posibilidad de construir un medio ambiente urbano más humano, más amable y más verde, en aras del crecimiento económico.
Lo anterior, dado que el modelo de ocupación del territorio ha favorecido la proliferación de guetos urbanos en la periferia de la ciudad a costa del desarrollo ambiental económico y social de Manizales, entre ellos unos constituidos por unidades residenciales cerradas en los que se aísla y protege la clase pudiente, y otros en zonas periurbanas potencialmente inestables para los más pobres, donde la pobreza e inequidad en materia de infraestructura y acceso a servicios sociales y culturales, deterioran y degradan las condiciones de vida y alimentan los factores que perturban la seguridad de la ciudad.
No podemos persistir en el actual modelo de ciudad insolidaria, excluyente y ambientalmente insostenible, en un modelo sin opciones de vida para los pobres, que además de atentar contra los derechos colectivos y los ecosistemas, debilita el papel del Estado al limitar la movilidad urbana y el acceso a los servicios de la ciudad. Dicho patrón en el que a la fragmentación espacial y social que privilegia el asistencialismo y clientelismo, concentra la inversión en infraestructura social y productiva, socializa los costos ambientales parara favorecer la apropiación de los beneficios obtenidos del modelo de ocupación del territorio. Así se están incrementando las tensiones y pasivos ambientales, al presionar la estructura ecológica, romper el tejido social, pauperizar el medio urbano, y ubicar a los favorecidos entre las fronteras de la ilegalidad y la delincuencia.
3– ¿Para quién la plusvalía urbana?
Imagen: Clasificación del suelo en el municipio de Manizales. IDEAM
En Manizales, la viabilidad de un modelo urbano sostenible, más verde y más humano, depende del desarrollo de instrumentos que propendan por una distribución equitativa de cargas y beneficios, y de que la sociedad civil reclame y apoye acciones que respondan a políticas públicas de un urbanismo ecológico con carácter democrático, visión regional y de futuro, en las que se recupere el derecho a la ciudad imponiendo límites a los apetitos del mercado, controlando la frontera urbana y previniendo los procesos especulativos y depredadores que distorsionan el modelo de ocupación del territorio.
2014 parecía ser vital para establecer, además de los lineamientos para los POT a nivel de ecorregión, las decisiones del ordenamiento territorial municipal en la subregión Centro-Sur para un nuevo período de doce años. En consecuencia, con la incorporación de suelo rural a urbano derivado de estas acciones (salvo en el caso de La Aurora donde se debe prevenir un ecocidio), la liberación de limitantes urbanísticas y otros (Única), o el desarrollo de macroproyectos de infraestructura pública (Aerocafé), se generarían importantes plusvalías urbanas que deberán recuperarse en nombre de la sociedad, tal cual se lo propuso la Administración Municipal de Manizales quien debío aplicarlas a proyectos de interés común, emprendiendo obras vitales y estratégicas para el desarrollo del territorio, tras socializar o distribuir las ganancias del enriquecimiento del suelo.
Se entiende por “plusvalía urbana” el incremento en el valor del suelo producto de una acción estatal o un cambio normativo, como son las obras públicas y sus mejoras, o las decisiones estatales en relación con el uso del suelo. La “participación” de dicha plusvalía por el municipio, parte del derecho que tiene el Estado a la apropiación de todo o parte de ese mayor valor proveniente de sus acciones y de sus normas. En América Latina se ha venido tratando en forma creciente este tema, vital para el desarrollo de los instrumentos de reforma urbana como medio que evita la acción especulativa conducente a la apropiación indebida de la plusvalía urbana, en beneficio de los propietarios de la tierra bajo el amparo cómplice del Estado.
Son los Concejos Municipales los responsables de reglamentar su recuperación para ser volcada en beneficio de la comunidad que la crea, haciendo prevalecer el interés colectivo por encima del derecho individual de propiedad y de los procesos especulativos, actuando sobre tales valores añadidos al patrimonio, generados por la colectividad y por la estructura socioeconómica, y no derivados de la propia cosa o de su actividad individual. De ahí que la implementación de la norma para este recaudo directo deba obligar al pago del impuesto al vendedor, sin permitirle traspasar la obligación al comprador por tratarse de un instrumento de equidad social, cuyos beneficios se podrían trasladar a los más necesitados.
Ya se había anunciado en la ciudad, que nuestro Concejo se aprestaba a considerar de nuevo el correspondiente Acuerdo Municipal fijando el monto de la participación dentro de los topes señalados en la Ley 388 de 1997, entre el 30% y 50%, sin afectar la vivienda de interés social. El pago de dicha plusvalía, cuya cuantía se obtiene de comparar el incremento del valor del suelo antes y después de generarse, se hace exigible al expedir la licencia de construcción o de urbanismo y al emprender actos que impliquen transferencia de dominio. Mientras en Bogotá las cuantías establecidas se incrementaron al 50% desde 2006, y en Pereira se llevó al 50%, en Manizales por “algo que raya con la ética” aún no lo hemos implementado.
Como ciudadanos estamos obligados a blindar la democracia, para que la inversión pública y las decisiones sobre el uso del suelo, tradicionalmente orientadas por la lógica del mercado, consideren darle mayor importancia a la gente y al medio ambiente. Ahora, si la intención es construir “la ciudad sostenible”, entre los destinos posibles de dichas cuantías, en este territorio donde gravitan deudas sociales como las de la de renovación urbana en San José y la pobreza rural, estando urgidos de ordenar microcuencas para asegurar el agua, el saneamiento básico y la conectividad regional, apremian la adaptación al calentamiento global: una amenaza severa y multifactorial asociada a los modelos conflictivos de desarrollo agroindustrial y de ocupación del suelo rural y urbano, exacerbada por una economía deshumanizada basada en el consumo desmedido y soportada en la explotación indebida del medio ambiente, es decir en la instrumentalización de la naturaleza.
4- El caso de Río Blanco, a modo de reflexión final
Imagen: Zonas con Función Amortiguadora ZFA (Corpocaldas-UN de Col) y La Aurora VS Reserva de Rio Blanco.
Si la intensidad de algunos impactos de la ciudad de Manizales sobre la Reserva Forestal Protectora de Río Blanco ubicada a un poco más de 1 km en línea recta, para el caso de la contaminación lumínica y térmica varía inversamente con el cuadrado de la distancia, entonces comparados estos con los que le generan Manizales y Pereira al PNN de los Nevados ubicado a 14 km, impactos que son cien veces mayores al diez veces más cerca que de Río Blanco, entonces, ¿qué decir de la ciudadela Tierraviva ubicada a tan solo 140 m de la reserva?.
Esto que sirva, primero, para reflexionar sobre la necesidad de respetar como mínimo, los 700 metros de ancho en la Zona con Función Amortiguadora ZFA de Río Blanco en el sector de La Aurora y Betania, valor sugerido por la Fundación Grupo HTM en la Pg 31 del estudio sobre ZFA hecho para Corpocaldas (2014) ; y segundo, para dimensionar el daño que se ocasiona urbanizando el propio Anillo de contención o ZFA a lindes con la Reserva a proteger, ubicando a Tierraviva en las fronteras de Río Blanco, o sea a una distancia cien veces menor que la existente entre el PNN de los Nevados a Manizales y Pereira.
Se puede afirmar que en el caso de estudio, el Anillo de contención o ZFA resulta vital para la Reserva Forestal Protectora Río Blanco, puesto que dichos impactos –los de Tierraviva- serían 10.000 veces superiores a los de Manizales y Pereira sobre el PNNN de los nevados cuyo anillo de contención es de 1 km, si es que se permite construir Tierraviva con una densidad poblacional diez veces superior a la de Manizales y Pereira, incorporando de paso en La Aurora la importante huella ecológica señalada que afectaría un bien fundamental de la Nación y de la ciudad.
Finalmente, para prevenir el ecocidio sugerido, una proposición dado el calentamiento global demandando modificar nuestra relación con los ecosistemas y mayores previsiones con el agua: conforme van disminuyendo los glaciares en el PNN de los Nevados y sigamos degradando la estructura ecológica de soporte en el bosque andino de alta montaña, con la reducción de las aguas de escorrentía y el descontrol hídrico y pluviométrico derivado, además de la pérdida irreparable de ecosistemas se intensificará el riesgo de suministro de agua, sobre todo en las cuencas abastecedoras de las capitales cafeteras, que son las más degradadas y pobladas de la Ecorregión Cafetera. Esto invita a declarar las Reservas de Río Blanco, Chec, Río Recio, Combeima y Cocora: Parques Naturales Nacionales, al igual que lo ha hecho Pereira extendiendo dicha figura de conservación sobre la cuenca del Otún, declarando PNN el predio Otún-Quimbaya para blindar su fuente agua.
Sustraerle a La Aurora y Betania las funciones de amortiguamiento, es desconocer los Fundamentos de la Ley 388 de 1997 sobre el Ordenamiento Territorial, según la cual “el ordenamiento del territorio se fundamenta en los siguientes principios: “la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios”; y también significa violar los derechos bioculturales de un territorio que alberga especies endémicas vulnerables y en peligro de extinción, y que le provee servicios ambientales a Manizales, entre ellos el 35% de su agua y la regulación hidroclimática de una subcuenca.
Siendo así, pregunta la SMP: para cumplir con la función de amortiguar en dicho predio los impactos provenientes de Manizales, en beneficio de la Reserva Protectora, tal cual se señala en el Decreto 2372 de 2010 Artículos 19 y 31, ¿puede una “jungla de concreto” en La Aurora, no generar ruido ni contaminación lumínica, no alterar las cadenas tróficas y los ciclos biogenéticos, ni el microclima en el área que se protege?, ¿puede una zona con función amortiguadora ya urbanizada, capturar CO2 proveniente de Manizales, producir oxígeno de compensación para la reserva y aportarle a la regulación hídrica y a la estabilidad funcional del bosque de niebla, tal cual lo hace un bosque?
* Profesor U.N. de Colombia y Miembro SMP Manizales. Fuentes varias y Columnas La Patria, 23.12.13; 3.03.14 y 25.09.17.
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Relacionados:
Documentos de GDE en el Repositorio Institucional de la U.N. de Colombia
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Imágenes de complemento:
Estructura Ecológica de Manizales. POT Manizales y Corpocaldas.
Estructura fisiográfica del Eje Cafetero y Sistema de äreas Protegidas de la Ecorregión Cafetera
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