Integración territorial en el Eje Cafetero
Por: Gonzalo Duque Escobar*
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Antecedentes y el territorio
Entre los desafíos que deberán enfrentar nuestros planificadores en este territorio entendido como una construcción social e histórica, además de asegurar los derechos bioculturales de sus comunidades y ecosistemas, está el de estructurar un nuevo ordenamiento territorial que obliga a pensar el territorio a mediano y largo plazo, pasando del enfoque municipalista al de asociaciones de municipios y regiones. El “suelo de transición”, ubicado entre el espacio urbano y rural, es el principal escenario en el que se extreman las contradicciones del modelo de ocupación del territorio, expresado en problemáticas como la desindustrialización y el desempleo en los medios urbanos, y la brecha creciente de productividad e ingresos en las zonas rurales. Siendo así, aprovechando los instrumentos de Ley que se señalarán ¿por qué no aprovechar las ventajas geográficas, naturales y culturales del territorio?
Si bien, en la Nueva Granada (1832-1858) se padecieron los problemas de la dominación ejercida por la monarquía española sobre el Virreinato de la Nueva Granada (1739-1810), la primera formación geográfica independiente de España se conoció hacia 1811, como Provincias Unidas de la Nueva Granada, al que le sucede la Gran Colombia (1819-1831), que da lugar al Estado de la Nueva Granada (1832-1858). Posteriormente se da la Constitución de 1886 que decretó la República Unitaria, formada por nueve departamentos regidos por el sistema de centralización política y descentralización administrativa.
El Eje Cafetero, conformado por los departamentos de Caldas, Risaralda y Quindío, es una región geográfica, pluricultural, económica, mestiza y biodiversa de los Andes tropicales de Colombia. Espacialmente este territorio, como parte de la Ecorregión Cafetera, según el Museo Samoga de la U.N. presenta cuatro escenarios, llamados mundos, así:
Mundo de la tierra Pachamama: El alto occidente que, como tierra de currulaos, resguardos y negritudes, además de ser una subregión panelera, es minera: en el oro de Marmato y Riosucio existe más novela y poesía que en el café.
Mundo del agua Bachué: El Magdalena Centro, como tierra de bundes, ranchos de hamacas, chinchorros, subiendas de bagres, nicuros y bocachicos; también de las bogas, los vapores por el río y de la Expedición Botánica.
Mundo del aire Yuruparí: La región Cafetera propiamente dicha, que empieza en Neira y llega hasta el norte del Valle, es la de los bambucos, chivas, bahareque de guadua, cables aéreos, Ferrocarriles Cafeteros y música de carrilera.
Mundo del fuego Chiminigagua: La región San Félix-Murillo en la alta cordillera con sus volcanes, cuyos íconos son el cóndor, el pasillo, el páramo, la ruana de Marulanda, la palma de cera, el bahareque de tabla parada y el sombrero aguadeño.
Aunque existían los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social CORPES, creados mediante la Ley 76 de 1985 para superar las limitaciones de la Constitución Política de 1886, posteriormente la Constitución Política de 1991 al definir que Colombia, además de ser unitaria es también una república descentralizada con autonomía de sus entidades territoriales, entra al tema del ordenamiento territorial para hacer viable una descentralización territorial y administrativa, considerando regiones. Los CORPES que se crearon como una división del territorio nacional para la planificación del desarrollo económico y social, y que padecían de limitaciones inherentes a su estructura jurídica y presupuestal, fueron subvalorados y desaprovechados por Planeación Nacional: ni tenían participación en la definición de las macropolíticas nacionales, ni podían elaborar planes de desarrollo regionales.
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Los hechos regionales
En Colombia, aunque faltaban políticas públicas para la necesaria descentralización del presupuesto nacional, surge la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 o LOOT de 2011, creando otras condiciones y nuevos instrumentos en sumo grado favorables para avanzar en el Ordenamiento Territorial de los municipios y departamentos, entre ellas al crear las Regiones Administrativas de Planeación RAP, para convocar a la búsqueda de la asociatividad conformando entes territoriales mayores permitiéndole a los asociados acceder a la inversión pública en función de macroproyectos de infraestructura de impacto nacional. Se puede estar en varias RAP: Caldas que haciendo parte de la RAP Eje Cafetero, ahora pertenece a la RAP del Eje Cafetero-Antioquia, también puede impulsar la RAP Eje Cafetero-Tolima.
Una RAP, como figura de ordenamiento territorial, aunque supuestamente resuelve la brecha entre el país y la enorme cantidad de departamentos, no responde totalmente a las demandas de una nueva forma de ordenamiento político administrativo en un nivel superior al departamental, en la que se puedan generar mayores presiones fiscales y burocráticas, dado que aún falta mucho camino para el alcance de las autonomías locales y la consolidación efectiva de la descentralización. De ahí que haya surgido con la Ley 1962 de 2019, la creación de las Regiones como Entidad Territorial RET, como una figura que luego de pasados 5 años en una RAP, ésta se pueda convertir en una RET… Aunque un departamento no puede pertenecer a varias RET, el primer paso en el camino hacia esta figura propicia para la autonomía de un departamento, es que haga parte de la respectiva RAP.
El Hecho Regional, es un fenómeno territorial que por su naturaleza poblacional y espacial trasciende las escalas de gobierno local y departamental en materias de competencias, inversión, planeación y ejecución de proyectos, requiriendo una atención conjunta para que las acciones que se desarrollen sean eficientes y efectivas, y conduzcan al desarrollo integral de la región. Los hechos regionales son declarados por la respectiva Junta Directiva de la RAP, o la Junta Regional de las RET.
Las Regiones como Entidad Territorial RET, PODRÁN:
- Formular, adoptar e implementar políticas, planes, programas y proyectos regionales de desarrollo integral sostenible.
- Ejercer desde su autonomía territorial y en lo pertinente, las funciones asignadas a las RAP.
- Participar en los órganos colegiados de dirección y decisión, de las entidades nacionales que intervengan en la región.
Para el efecto, la Nación procederá a trasladarles competencias específicas con un enfoque diferencial que tenga en cuenta las capacidades institucionales de las mismas.
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La integración de las capitales cafeteras
Ya en lo local, en virtud de los desafíos del POT para Manizales, creo necesario insistir en dos elementos fundamentales de su estructura urbana: de un lado la incoherencia y los conflictos de las funciones del medio urbano en sus zonas industrial, residencial, comercial y de servicios, y del otro las falencias de la conurbación cafetera para conformar su área metropolitana, como estrategia que le permita no solo avanzar hacia la ciudad región para no palidecer frente a las dinámicas metropolitanas de Medellín y Cali, sino también para expandir los beneficios a los municipios vecinos a cada capital cafetera, descentralizando la infraestructura social y productiva, dado que la Ley 1625 de 2013 garantiza el respeto de la autonomía, y genera equilibrio en la forma de construir y de distribuir el poder y las oportunidades en el territorio.
Ahora el examen para Manizales, conduce a las siguientes inquietudes: en cuanto a la zona industrial, además de sufrir las consecuencias de un largo proceso de desindustrialización, también se ubica de espaldas a las principales rutas de transporte que avanzan por el occidente de la ciudad; además, parece equivocado que nuestra zona residencial más costosa, se haya consolidado sobre el paisaje contaminado de la cuenca de la quebrada Manizales; también, el precioso centro de Manizales como teatro de la zona comercial y lugar donde se materializa el Centro Histórico, aún no resuelve su creciente degradación y la consecuente pérdida de la arquitectura republicana; y por último, la zona de servicios cuyo centro de gravedad es Palogrande, además de potenciar la oferta de servicios exige prevenir el deterioro de su espacio público para no repetir las experiencias del Centro Histórico.
El Eje Cafetero, es una región integrada por 53 municipios de los Departamentos de Caldas que cuenta con 27, Risaralda con 14, y Quindío con 12, abarcando un territorio que cubre 13873 km2, donde se genera cerca del 4% del PIB de la Nación, y en el que se cuenta con 2,5 millones de habitantes.
Economía: en Caldas, donde el aparato productivo muestra gran diversificación y además de industria y el sector minero-energético, sobresale el sistema educativo; en Risaralda, se destaca el comercio y el sector agropecuario, además de industria; en Quindío, sobresale la producción de café y plátano, y en especial el turismo en parques temáticos y fincas cafeteras.
Si a nivel nacional, en 1970 el Eje Cafetero participaba con el 7,1% del PIB, hoy su participación ha caído al 4%. En el entorno de las capitales cafeteras, aparece una conurbación de 1 millón 770 mil habitantes, donde la población durante los últimos 25 años ha crecido así: 41% en Manizales, 96% en Pereira y 60% en Armenia, lo que muestra la asimetría en los niveles de conectividad y ubicación de los tres núcleos urbanos; como referente, en el mismo período Medellín ha crecido un 86%.
La participación del Eje Cafetero ha presentado dos cambios: uno cuantitativo que se relaciona con su participación cada vez menor en el PIB nacional: si en los setenta contribuía al 7,1%, en lo corrido del siglo ha pasado del 4,1% al 3,9%; y otro cualitativo, ya que si entre 1950–1975 el café llegó a representar entre el 20% y 25% del PIB regional, entre 2001–2010 solo participó con el 4,5% en promedio. Además, si en el período 1985-2000 el PIB del Eje Cafetero alcanzó una participación promedio en el total nacional del 2,2% en Caldas, del 1,0% en Quindío y del 2,1% en Risaralda, hoy esta es del 1,6% en Caldas, del 0,9% en Quindío y del 1,6% en Risaralda. Y si entre 1960 y 1975 la estructura del PIB regional cae del 38% al 25% en el Sector Primario, es porque sube tanto en el Sector Secundario donde cambia del 16% al 23%, como también en el Sector Terciario al pasar del 47% al 50%.
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Hacia la Ciudad Región
De conformidad con la moderna teoría urbana, en el Eje Cafetero los núcleos urbanos vecinos de segundo orden que son sus capitales, por tratarse de ciudades intermedias, en lugar de competir entre sí, deberán conformar un sistema conurbado para prevenir conflictos y potenciar desarrollos, complementando sus economías. Entre los beneficios que pueden obtenerse al integrar las áreas metropolitanas en el Eje Cafetero, están, el fortalecimiento de la gestión de recursos y de una planeación con más capacidad de resolver problemas ambientales y regionales en la Ecorregión Cafetera, y el crecimiento económico asociado a economías de escala y a un mercado ampliado. La implementación de un Sistema de Transporte Integrado a nivel regional para ampliar la conectividad y movilidad, es indispensable.
Se sabe que en la teoría urbana donde fracasa la visión cartesiana que no diferencia entre megalópolis, ciudades intermedias y pequeños poblados, mientras las primeras están obligadas a resolver problemas de escala y volverse internacionalmente competitivas, las ciudades intermedias tienen como prioridad conformar una ciudad región, y por lo tanto conurbarse y complementarse con los centros poblados de similar importancia o tamaño que se ubiquen a menos de dos o tres horas de distancia para no palidecer. A su vez, la suerte de los pequeños poblados dependerá sólo de las competencias que puedan desarrollar de cara a la gran ciudad, lo que no puede lograrse en aquellos ubicados en un escenario de soledad.
Ahora, dado que en el Eje Cafetero las zonas conurbadas y más pobladas se ubican en el torno a las cuencas de los ríos Chinchiná, Otún y Quindío, urge una acción que además de recuperar el degradado patrimonio hídrico afectado por los vertimientos residenciales e industriales, resuelva los usos conflictivos del suelo que históricamente han venido presionando la estructura ecológica de la ecorregión, con un modelo expansionista de ocupación del territorio y con la pérdida de ecosistemas estratégicos consecuencia de la deforestación y potrerización. A estas observaciones, debe sumarse la urgencia de avanzar en el ordenamiento de dichas cuencas y en el desarrollo socioambiental de los medios rurales, para enfrentar la amenaza del cambio climático, con dos estrategias: implementar la agroforestería mejorando la conectividad biológica, y los atributos reconocidos por la UNESCO en la declaratoria del PCC de 2011.
Del análisis de la integración regional, para el tema de la ciudad región, me permito sugerir una mirada al eje Manizales-Pereira-Armenia como conurbación de facto, dado que sobre este corredor logístico surgirá el centro de gravedad de los procesos de regionalización por los impactos metropolitanos que llegarán por Aerocafé, las Autopistas de La Montaña y las dobles calzadas al Valle, puesto que de las decisiones que se tomen se tendrán dos posibilidades: el desarrollo de una conurbación sin precedentes en el Pacífico Latinoamericano sobre el mega eje Cali-Medellín, o en su defecto la generación de un “fenómeno de vaciado” para el Eje Cafetero en caso de no sacarse ventaja de la posición geoestratégica de las capitales cafeteras como centro del Triángulo Económico de Colombia. Como referente, con la intermodalidad, si la plataforma logística de La Dorada con la hidrovía puede aportarle al país el equivalente al PIB de Caldas y generar más de 100 mil empleos para Colombia, el impacto de Aerocafé con alcance transoceánico con plataforma logística para el modo aéreo y soportando el PCC, puede ser muy superior.
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Una revolución urbana
Así las cosas, la suerte de Manizales, Pereira y Armenia como ciudades intermedias no solamente estará relacionada con la formulación de unos POT que comprendan los conflictos estructurales de sus funciones urbanas y opciones de una consolidación de sus respectivas áreas metropolitanas, para prevenir conflictos y desarrollar potencialidades al integrar las ventajas de los centros urbanos menores. Lo anterior supone también, además de la articulación y complementariedad económica como una estrategia de revolución urbana para resolver el carácter mediterráneo del Eje Cafetero, al integrarlo a los mares de la patria con proyectos como la Hidrovía del Magdalena extendida al Tolima Grande, Aerocafé con alcance transoceánico, y el Túnel Cumanday para un desarrollo ferroviario que facilite la salida desde el Altiplano a Urabá y Tribugá.
A nivel mundial, las áreas metropolitanas concentran el 41% de la población urbana, y son motores económicos que contribuyen con cerca del 60% del PIB global. De ahí que China esté desarrollando un sistema urbano de 120 millones de habitantes en el N-E del país, que se constituirá en la quinta economía del planeta, algo comparable a la región N-E de Estados Unidos con 100 millones de personas. De ahí la importancia de la ciudad Región del Eje Cafetero para integrar el Occidente Colombiano entre Cali y Medellín, con el reto de alcanzar su desarrollo a partir de la consolidación de sus áreas metropolitanas y de la gestión territorial soportada en una mayor articulación regional, contemplando políticas públicas con enfoques socio-ambientales y la construcción de sinergias culturales y económicas, para avanzar en una ocupación del suelo más estratégica, no conflictiva y previsiva. La RAP del Eje Cafetero, el Paisaje Cultural Cafetero, y el Sistema urbano de transporte integrado, al igual que las plataformas logísticas en el Magdalena Centro y el Corredor del Cauca para la hidrovía y el tren, y en Palestina-Chinchiná para el modo aéreo, pasan por esta agenda.
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Gracias
- Gonzalo Duque-Escobar. Profesor Universidad Nacional de Colombia y Miembro de la SMP de Manizales. http://godues.webs.com Documento del Museo Interactivo Samoga para el Contexto en CTS. Manizales, junio 1 de 2021.
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Enlaces U.N. de Colombia
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